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安全監(jiān)理：三大疑團(tuán)亟待廓清

——關(guān)于安全監(jiān)理中的幾個(gè)法律問題淺析

    安全監(jiān)理雖然在業(yè)內(nèi)一直被吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，但最近終究還是以行政法規(guī)的形式明確下來。作為一個(gè)監(jiān)理行業(yè)的從業(yè)人員，我們不得不認(rèn)真面對安全監(jiān)理，同時(shí)還得理性地解讀其中的相關(guān)法律問題。
問題一：安全監(jiān)理的性質(zhì)究竟是什么？
　　很多業(yè)內(nèi)人士指出，監(jiān)理的權(quán)限來自業(yè)主的委托，安全監(jiān)理如果業(yè)主不委托，監(jiān)理人員就沒有相應(yīng)的職權(quán)來對建筑安全生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理，因此監(jiān)理單位及監(jiān)理工程師也就沒有安全監(jiān)理的義務(wù)，同時(shí)也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)安全監(jiān)理的責(zé)任。這種觀點(diǎn)看似有理，但實(shí)際上帶有一定的片面性。
　　我們認(rèn)為：監(jiān)理單位及監(jiān)理工程師履行安全監(jiān)理職責(zé)是一種法定的附隨義務(wù)。什么叫法定的附隨義務(wù)？可以這樣理解，在委托合同中，雖然雙方?jīng)]有約定一方或雙方應(yīng)當(dāng)履行某種義務(wù)，但是法律卻有規(guī)定必須履行這種義務(wù)，那么我們就可以把這種義務(wù)稱之為法定附隨義務(wù)。之所以把這種義務(wù)稱為法定的附隨義務(wù)而不是干脆叫法定義務(wù)，是因?yàn)檫@種義務(wù)是隨著主合同的成立而產(chǎn)生的。也就是說，一個(gè)監(jiān)理單位，你沒有承接任何監(jiān)理業(yè)務(wù)的時(shí)候，你對建筑安全生產(chǎn)也就沒有任何責(zé)任和義務(wù)，但你只要承接了監(jiān)理業(yè)務(wù)，那么該項(xiàng)工程的安全監(jiān)理就是隨之產(chǎn)生，不管委托監(jiān)理合同有沒有約定。這就好比律師接受委托擔(dān)任刑事辯護(hù)時(shí)，不得無故拒絕辯護(hù)一樣，因?yàn)檫@是律師法所規(guī)定的，不管在委托合同中有沒有約定，律師都得遵守。
問題二：安全監(jiān)理的實(shí)施主體究竟是誰？
  《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(以下簡稱條例)第十四條關(guān)于安全監(jiān)理的規(guī)定中，有四處提到工程監(jiān)理單位。這里就有一個(gè)問題，工程監(jiān)理單位到底是指具有法人資格的監(jiān)理公司還是指公司派駐到工地現(xiàn)場的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)？
　　也許有人會說監(jiān)理單位就是指監(jiān)理公司。如果是這樣的話，那么，監(jiān)理公司異地承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)時(shí)，安全監(jiān)理就很有可能大打折扣。比如項(xiàng)目監(jiān)理部發(fā)現(xiàn)安全隱患后通知施工單位停工整改，而施工單位如果沒有停工整改的話，那么項(xiàng)目監(jiān)理部首先要向公司報(bào)告，然后，由公司出具文件，向項(xiàng)目所在地的建設(shè)行政主管部門報(bào)告。這樣轉(zhuǎn)彎摸角，耗時(shí)費(fèi)力，不符條例規(guī)定的“及時(shí)”要求，也不能很好地起到安全監(jiān)理作用。  
　　所以我們認(rèn)為條例中所說的監(jiān)理單位，實(shí)際上應(yīng)當(dāng)為監(jiān)理單位派駐到工地現(xiàn)場的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)。這不僅是前面所說的“及時(shí)”的要求，同時(shí)也是《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》(以下稱監(jiān)理規(guī)范)的要求。我們從監(jiān)理規(guī)范的相關(guān)規(guī)定中可以看出：
　　其一是監(jiān)理規(guī)范對項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)的術(shù)語解釋是“監(jiān)理單位派駐工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)履行委托監(jiān)理合同的組織機(jī)構(gòu) ”。既然項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)履行委托監(jiān)理合同的機(jī)構(gòu)，而安全監(jiān)理作為委托監(jiān)理合同的法定附隨義務(wù)，當(dāng)然也得由項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)來履行。
  其二是監(jiān)理規(guī)范規(guī)定，“建設(shè)工程監(jiān)理應(yīng)實(shí)行總監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)制”，而總監(jiān)理工程師是“由監(jiān)理單位法定代表人書面授權(quán)的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”，由他代表監(jiān)理單位全面履行監(jiān)理合同所約定的全部監(jiān)理義務(wù)，自然也包括屬于法定附隨義務(wù)的安全監(jiān)理。
　　其三是監(jiān)理規(guī)范規(guī)定，由總監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)審定施工單位報(bào)送的施工組織設(shè)計(jì)。而條例第十四條規(guī)定，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或?qū)ｍ?xiàng)施工方案是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。顯然，條例所表述的工程監(jiān)理單位實(shí)際上就是指項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)及其總監(jiān)理工程師。 
問題三：承擔(dān)安全監(jiān)理責(zé)任的行為要件是什么？
建筑工程發(fā)生安全事故以后，監(jiān)理單位應(yīng)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)多大的責(zé)任，各地主管部門在標(biāo)準(zhǔn)的把握上其實(shí)并不一致。很多情況下，主管部門不問青紅皂白，首先就拿監(jiān)理開刀。建設(shè)部王素卿司長在全國建設(shè)工程監(jiān)理工作會議上的總結(jié)講話中，很客觀地對這種情況進(jìn)行了總結(jié)：“由于條例只是對監(jiān)理企業(yè)在安全生產(chǎn)中的職責(zé)和法律責(zé)任作了原則上的規(guī)定，因此各地在實(shí)際操作中理解和掌握的尺度不盡相同，致使一些地方把監(jiān)理的安全責(zé)任無限擴(kuò)大。”
　　條例第五十七條規(guī)定了四種應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)安全監(jiān)理責(zé)任的情形，同時(shí)，建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則第五章規(guī)定了安全監(jiān)督部門對監(jiān)理單位安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查的十個(gè)方面的內(nèi)容。這十個(gè)方面的內(nèi)容實(shí)際上就是條例所規(guī)定的四種情況的具體化。應(yīng)該說，一旦發(fā)生安全事故，監(jiān)理單位應(yīng)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，主要應(yīng)當(dāng)看以下幾個(gè)方面監(jiān)理做到了沒有：
　　一是是否將安全監(jiān)理內(nèi)容納入了監(jiān)理規(guī)劃。二是是否對施工單位報(bào)送的有關(guān)施工組織設(shè)計(jì)、專項(xiàng)施工方案等技術(shù)文件進(jìn)行了審查，是否指出這些技術(shù)文件中存在的違背強(qiáng)制性條文的問題。三是在施工過程中發(fā)現(xiàn)安全隱患是否及時(shí)向施工單位提出并及時(shí)向其他有關(guān)單位報(bào)告。
　　如果上述幾個(gè)方面都做到了，即使發(fā)生了安全事故，監(jiān)理單位也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)楸O(jiān)理單位只是安全監(jiān)督體系中眾多監(jiān)督主體中的一個(gè)，客觀地說，監(jiān)理單位監(jiān)督的強(qiáng)制力遠(yuǎn)不及建設(shè)單位、建設(shè)行政主管部門，監(jiān)理單位的監(jiān)督也需要施工單位的配合，要靠施工單位去落實(shí)。如果施工單位在監(jiān)理單位窮盡了所有的法律手段以后，仍不能消除安全隱患的，則不能因?yàn)槭┕挝坏∮诼鋵?shí)安全監(jiān)理指令而帶來的不利后果要監(jiān)理單位來承擔(dān)。這樣對監(jiān)理單位不公平，也不利于安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)。